El siguiente trabajo es el resumen del resultado de una investigación que a lo largo de dos años fue llevado a cabo por un equipo compuesto por cinco investigadoras del Archivo Histórico del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores. La investigación tenía como propósito desvelar la actuación de Venezuela ante la política exterior de los Estados Unidos en el proceso que se llamó “El Panamericanismo”. Para ello se hizo el arqueo documental y sobre lo hallado y con base en la bibliografía encontrada al respecto, se hizo un análisis que nos llevó a las conclusiones que aquí se presentan. Todo ello fue presentado en los dos tomos que componen “Venezuela y las Conferencias Panamericanas”, publicación del año 2011, que en 2.000 páginas presenta una selección documental y un trabajo por cada una de las Conferencias de que se ocupó la investigación.
En el siglo XIX, la América hispana desarrolló una persistente mentalidad unionista que se tradujo en la proposición de proyectos diversos de unión, liga y confederación que fracasaron (Congreso de Panamá 1826; Congreso Americano de Lima 1847-1848; Tratado Continental 1856; Tratado de Confederación y Alianza 1856; Congreso Americano de Lima 1864-1865; Congreso Americano de Panamá 1881; los diversos intentos unionistas de Centroamérica) . Sin embargo, los proyectos de unión estaban sustentados por sentimientos de pertenencia y de identidad, el sentirse de una comunidad geográfica, histórica y cultural, la vecindad, la realidad indígena, la conquista, la colonización, el mestizaje, la tradición europea, la emancipación simultánea. El sentido del “nosotros” era una idea que implicaba parentesco y comunión que nunca se extinguirían.
Con ese antecedente, en 1882, el Secretario de Estado de Estados Unidos, James Blaine, proponía una conferencia americana en la que se invitaría a los demás países del continente. Con su remoción ese plan quedaba sin llevar a cabo y encontraba su contraparte en una tendencia pro-hispánica en gestación en algunos sectores del continente americano, cuando en 1884 España invitaba a la creación de la Unión Iberoamericana , en estrategia para contrarrestar el creciente influjo que los Estados Unidos venían ejerciendo sobre América Latina. Pero en 1888 los gobiernos americanos recibían una invitación a la Conferencia Internacional Americana en Washington.
Así, el Panamericanismo al igual que el Panhispanismo, resultaron de la manera en cómo se concebía la integración regional; pero veremos que la asistencia de la mayoría de los países del continente a la Conferencia Internacional Americana de 1889 significaría un paso en favor del panamericanismo como estrategia de coalición. En gran medida la débil conciencia sobre la identidad latinoamericana y las potencialidades de sus pueblos hizo seguir, casi a ciegas, resoluciones o convenios que iban en contra de la idiosincrasia de nuestra región. Mientras en las conciencias se conceptualizara al pueblo como masas sin cultura o a los pobladores originarios como bárbaros se sentiría la necesidad de buscar el progreso a través de elementos foráneos; y qué mejor que la democracia liberal defendida por el panamericanismo.
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Con la representación de 17 países, se iniciaron en Washington las sesiones de la Conferencia el 2 de octubre de 1889 y culminaron el 19 de abril de 1890. En la primera sesión se designó como presidente a James Blaine, Secretario de Estado de los Estados Unidos y se aprobó la agenda: 1) La paz y la prosperidad; 2) Unión aduanera y fomento del comercio; 3) Comunicaciones; 4) Sistemas de mediciones uniformes; 5) Moneda común; 6) Arbitraje.
José Martí, conocedor de la política estadounidense, vislumbró los verdaderos objetivos de la convocatoria y se dedicó a combatirla:
“Jamás hubo en América, de la independencia acá, asunto que requiera más sensatez, ni obligue a más vigilancia, ni pida examen más claro y minucioso, que el convite que los Estados Unidos potentes, repletos de productos invendibles, y determinado a extender sus dominios en América, hacen a las naciones americanas de menos poder, ligadas por el comercio libre y útil con los pueblos europeos, para ajustar una liga contra Europa, y cerrar tratos con el resto del Mundo. De la tiranía de España supo salvarse la América española; y ahora, después de ver con ojos judiciales los antecedentes, causas y factores del convite, urge decir porque es la verdad, que ha llegado para la América española la hora de declarar su segunda independencia”.
La Conferencia, de acuerdo a su convocatoria , sólo podía hacer sugerencias y recomendaciones a los países representados, sin carácter obligante. Sin embargo, las largas sesiones de debates y discusiones, implicaban un compromiso por parte de los gobiernos signatarios. La mayoría de las recomendaciones buscaban facilitar el flujo comercial, por lo que la mayoría de medidas aprobadas iban en función de la estandarización de los procedimientos.
Se conformó la “Unión Internacional de las Repúblicas Americanas” que se dedicaría a compilar y distribuir los datos sobre el comercio continental y quedaría bajo la tutoría del Departamento de Estado estadounidense, que ejercería la presidencia y nombraría a los directivos. Los representantes de las naciones latinoamericanas serían los jefes de las misiones diplomáticas de cada país en Washington, por lo que cualquier decisión contraria a las propuestas estadounidenses, podía resultar en incidente diplomático.
Otras recomendaciones aprobadas se referían: a la eliminación del principio de Conquista del Derecho público americano, aunque los delegados de EE.UU. sólo accedieron a su firma, si se suspendía por un plazo de 20 años ; a la creación de un Banco Internacional Americano; y al uso de una moneda única en todos los países. Pero los temas más controversiales fueron: la Unión Aduanera; el Arbitraje; y las reclamaciones e intervenciones diplomáticas por perjuicios causados a los extranjeros. La Unión Aduanera era una gran zona de libre comercio que obedecía a las necesidades de expansión comercial de los Estados Unidos. Con el Arbitraje, EE.UU. pretendía un tribunal de arbitraje permanente y compulsorio, en el que su país, que supuestamente mantenía excelentes relaciones con las demás naciones del continente, fuese el encargado de hacer cumplir sus disposiciones (pretendían aprobarse a este respecto un Tratado y no una recomendación). Y en el tema de las reclamaciones diplomáticas, aún cuando la delegación estadounidense reclamó su obligación a defender sus nacionales en cualquier lugar y con los medios que considerasen necesarios, los latinoamericanos insistieron en que los extranjeros que desarrollaran sus industrias en otro país no podían pretender que sus derechos estuviesen por encima de los nacionales; por lo que las naciones no podían ser obligadas a resarcir a los extranjeros por las pérdidas de sus bienes de fortuna, como consecuencia de los conflictos internos que afectaban por igual a nacionales y extranjeros.
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En los casi once años que pasaron entre la I y la II Conferencia, EE.UU. intervino política y militarmente en Haití y Chile en 1891, República Dominicana en 1893, Brasil en 1894, Venezuela y Panamá en 1895, Nicaragua en 1896, Cuba y Puerto Rico en 1901. Además se firmó el Tratado Hay-Pauncefote en 1901 entre EE.UU. y Gran Bretaña, que garantizaba al primero el derecho absoluto para la construcción del canal interocéanico , lo que culminaría con la segregación de Panamá de Colombia.
Por ello, para la época de la convocatoria a la II Conferencia Internacional Americana en México en 1901, la perspectiva latinoamericana sobre los verdaderos intereses de Estados Unidos había variado mucho con respecto a la de la I Conferencia. En su afán expansionista, el coloso había dejado de lado la mayoría de las recomendaciones suscritas en 1889; así lo demostraban su anexión de Cuba y Puerto Rico, su intervención directa en Centroamérica y la insistencia en sus reclamaciones diplomáticas en contra de los países del continente.
Además, a fines del siglo XIX, se había desarrollado una corriente radical dentro del pensamiento liberal latinoamericano, que había llevado al poder a varios de sus líderes, inscritos, no en el liberalismo económico propugnado por los defensores del laissez faire-laissez passer, sino en el liberalismo político, que luchaba por la instauración de políticas civiles que permitieran un mayor crecimiento y desarrollo de nuestros países, en el marco de la paz y la soberanía regional. Este era el caso de Francisco Morazán en Centroamérica y el argentino Juan Bautista Alberdi. Así mismo, se destacan José Santos Zelaya de Nicaragua, Eloy Alfaro de Ecuador y Cipriano Castro de Venezuela, que en 1900 firmaron un pacto secreto de defensa mutua frente a cualquier agresión extranjera, que evidenciaba un profundo temor a que sus proyectos desarrollistas se viesen agredidos desde el norte .
Con todo y eso, a la II Conferencia asistieron representantes de 21 países. Pero es de hacer notar que de acuerdo a lo publicado por la Dotación Carnegie, en la II Conferencia Internacional Americana se firmaron acuerdos sobre el Canal Interoceánico y un Saludo a la futura República de Cuba. Llama la atención que esas resoluciones publicadas como producto de la conferencia fueron incluidas con base en el Informe de los delegados estadounidenses a la II Conferencia, pero no aparecen en la publicación original del gobierno mexicano sobre el tema . Y es que resulta muy difícil entender que resoluciones que versaban sobre temas tan polémicos y cuya complejidad persiste hasta el día de hoy, no hubieran sido mencionadas en los resúmenes de las mesas de trabajo. ¿Los representantes de Colombia y de los países centroamericanos no pusieron objeción a la resolución sobre el canal interoceánico?, ¿Todas las repúblicas latinoamericanas aprobaron sin discusión el reconocimiento de Cuba, una república y gobierno nacidos con una arbitrariedad tal como la Enmienda Platt?
Esto permite afirmar que en su afán de imponer la doctrina panamericanista, que no era otra cosa sino el intento de establecer un marco legal para justificar sus políticas de control y dominación continental, Estados Unidos utilizaría cualquier recurso.
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El presidente Theodoro Roosevelt señaló que bajo la Doctrina Monroe Estados Unidos debía ejercer como policía, cuando cualquiera de las naciones americanas atravesara por situaciones anárquicas, denominándose esta reinterpretación como el Corolario Roosevelt. De esta manera, comenzó el cambio de su política exterior, para desarrollar la idea de la predestinación de aquella nación “a llevar la civilización” a aquellos países que así lo “necesitaran”.
En función de ello, en la III Conferencia, en Río de Janeiro en 1906 lograron que se aprobara la reorganización de la Unión Internacional de las Repúblicas Americanas, entre cuyas nuevas funciones estaba la posibilidad de ratificar tratados y preparar los programas de futuros congresos. A pesar de que propusieron de nuevo la firma del Tratado de Arbitraje , la propuesta del gobierno estadounidense no se aprobó, difiriendo ese tema a la celebración de una Convención General de Arbitraje en la Conferencia de La Haya, que se celebraría en 1907.
Otro de los temas discutidos fue la Doctrina Drago, propuesta del Ministro de Relaciones Exteriores de Argentina, Luis María Drago, quien sostenía que “La deuda pública no puede dar lugar a la intervención armada, ni menos a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea” ; pero Estados Unidos sabiendo que esa doctrina impedía las ocupaciones o violaciones de territorios independientes y resguardaba la soberanía de los países, prefirió recomendar, según la Resolución de Deudas Públicas , que se considerara en la Segunda Conferencia de La Haya, que se realizaría en 1907, donde se aprobó su propuesta, la Doctrina Porter, “que ilegalizaba condicionalmente el uso de la fuerza, siempre y cuando un país deudor aceptara un arbitraje y el laudo que de él resultara” .
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La conflictividad político-social en México que daría inicio a la Revolución Mexicana y el rompimiento de relaciones entre Argentina y Bolivia, debido a una incomunicación en la mediación que la primera realizó en el conflicto limítrofe entre Perú y Bolivia , constituyeron el contexto en que se desarrollaría la IV Conferencia Internacional Americana en Buenos Aires en 1910 . Al respecto de la situación continental, el Washington Post resaltaba la necesidad de estrechar vínculos comerciales:
“En la conferencia próxima se considerará el problema del mayor acercamiento de las repúblicas americanas en sus relaciones comerciales. Los delegados de los Estados Unidos se esforzaran por aumentar la buena obra realizada por el secretario Root en su viaje. El Canal de Panamá y el Ferrocarril Panamericano adelantaran mucho en el camino de la consolidación de relaciones más cordiales con la gran república del norte, pero no debe olvidarse que un enlace mas íntimo ofrecerá á los diplomáticos cuestiones más intricadas para su arreglo” .
La celebración de la independencia del país anfitrión y de otros países serviría como subterfugio para evadir el rechazo que generaba la cada vez mayor presencia norteamericana en el Continente. Pero aunque Estados Unidos se negó rotundamente a admitir algún tema que no estuviese en el programa, no pudieron evitar que la reorganización de la Unión de las Repúblicas Americanas causara el mayor rechazo, por la manera en que iba a quedar constituido el consejo directivo. Tal como se planteó el nuevo ordenamiento, Estados Unidos tendría una mayor presencia dentro del organismo y los países hispanoamericanos que por una razón u otra no tuvieran una relación fluida con este país, se verían disminuidos o incluso anulados de la oficina, al no poder tener representante alguno que velara por sus intereses. Otra cuestión problemática era lo relacionado con el idioma oficial de la Oficina, porque si la mayoría de los países que componían ese organismo tenían como idioma oficial el castellano, no era correcto que el inglés se constituyera como el único lenguaje.
Sin embargo, la actitud de los representantes de varias naciones sirvió como segregadora de la actuación de Latinoamérica. Por ejemplo
“…las Repúblicas de Centro America han votado siempre en un mismo sentido. Sus delegaciones, tal vez acordadas bajo la influencia de tres de sus miembros, ministros de sus países respectivos en Washington, han gravitado hacia Washington como un solo bloque, al punto de no juzgar de las cuestiones presentadas á Conferencia hasta no conocer el criterio de la delegación norteamericana, para seguirlo, así ese criterio fuera opuesto á los intereses de toda América y á los mismos intereses peculiares de sus naciones” .
Se dio también el caso de la política implementada por Argentina de no inmiscuirse ni causar polémica durante la conferencia:
“…actitud [la de la nación Argentina ] de quien no osa dar ni oír opiniones, tomada á pretexto de no influir en quienes consideraba obligados por huéspedes, que contribuyó mucho al mezquino suceso general de la Conferencia y dañó, más que á ningún otro país, á la misma República Argentina, pues con esa actitud de sus delegados que, bajo apariencias de habilidad, no fue sino absoluta de visión del momento político, perdió la Argentina la oportunidad propia, si no única, de iniciar, anulando con su iniciativa la mayor parte de las causas adversas ya apuntadas y seguida por la mayoría de las naciones de América, una política internacional americana certera y generosa.”
Así, la restructuración estableció que el:
“Consejo estaría compuesto de los Representantes Diplomáticos de las Naciones Americanas bajo la Presidencia del Secretario de Estado de Washington (…) la creación en cada país de una comisión Pan-Americana para gestionar la aprobación de las Resoluciones adoptadas por la Conferencia y ayudar al Bureau que ahora se llamará Unión Pan-Americana”.
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La V Conferencia Panamericana que se celebraría en Santiago de Chile en 1914, sería aplazada 9 años por la Primera Guerra Mundial, cuya consecuencia principal fue el reacomodo de los códigos de interacción entre las naciones del mundo y el fortalecimiento de Estados Unidos en el escenario internacional americano y mundial.
Esa realidad de la posguerra colocaría a Estados Unidos en la obligación de ofrecer a la comunidad americana que acudiría a la V Conferencia “alternativas temáticas” que permitieran el sostenimiento del sistema interamericano. Debido a ello se produjo una modificación importante en el programa original, pero aunque figuraban secciones dedicadas a problemas sociales y socioeconómicos el programa privilegió las materias económicas y relativas al Derecho Internacional. Al analizar ese aspecto se evidencia una distancia entre las intenciones que se reflejaron en el programa de la V Conferencia Panamericana y las realidades nacionales de los países asistentes.
Las discusiones privilegiadas en la V Conferencia pueden resumirse así: Codificación del Derecho Internacional Público y del Derecho Internacional Privado; Condición de los hijos de extranjeros y reclamaciones pecuniarias y la Corte Permanente de Justicia Internacional. Pero como el sentido de la Liga Americana era la completa igualdad de todos los países asociados, varios de ellos sugirieron propuestas al respecto. Colombia sugirió que el temario debía incluir:
“libre navegación de los ríos comunes; adopción de medidas en defensa de la vida, libertad y demás derechos de los salvajes que ocupan los territorios desiertos de las Repúblicas Hispanoamericanas, y adopción de la doctrina que considera como verdadera piratería los delitos/ consistentes en esclavizar, matar ó despojar á tales individuos ó ejecutar cualquiera otro atentado contra ellos; de acuerdo con el dictamen sostenido por el Gobierno de Colombia en épocas anteriores”.
Uruguay consideraba fundamental considerar las violaciones al derecho de toda la comunidad americana por parte de las potencias europeas, lo cual justificaba cualquier movimiento de defensa colectiva, sin perjuicio de la adhesión facultativa de cada nación a la Sociedad de las Naciones. Venezuela presentó a consideración el punto XI del Programa, que rezaba: “Declaración como principio de política americana, de que los extranjeros no gozan de más derechos civiles ni de otros recursos que los reconocidos a los nacionales por la Constitución y leyes de cada país”. Este punto fue objeto de extensas discusiones en la agenda panamericana por la dificultad que significaba poner límites a los derechos y deberes de los extranjeros, sin menoscabar o hacer una distinción importante con respecto a los nacionales de un determinado país.
Así mismo se habló de la creación de una liga americana propugnada por Uruguay, Colombia y Venezuela. César Zumeta, delegado de Venezuela en la V Conferencia Internacional Americana invocó la unidad basándose en la comunión de origen, raza e idioma y además, en la existencia de necesidades e inquietudes similares en la comunidad americana. Este pensamiento encontró eco en otros intelectuales americanos tal como es el caso de Manuel Ugarte, pensador argentino, acérrimo combatiente del imperialismo y las políticas de dominación de Estados Unidos sobre América Latina. Estas propuestas no fueron consideradas pertinentes o no se llegó a decisión alguna.
Lo que si tendría consecuencia fue la determinación de Estados Unidos de incluir otra vez en las discusiones el principio de arbitraje obligatorio a través del Tratado de Gondra, que de nuevo no fue apoyado por el resto de los países. Sin embargo, una de las resoluciones contemplaba la continuación de los trabajos en la codificación del derecho internacional americano y la creación de una Comisión encargada de realizar un estudio comparativo del Derecho Civil en todos los países del Continente, a fin de contribuir con la formación del Derecho Internacional Privado. Así, la importancia de la V Conferencia radica en la firma de varios tratados que conformaron el Derecho Internacional Público y Privado americano. En 1911 Manuel Ugarte, refiriéndose a los Estados Unidos, a su política exterior y a sus formas de dominación y de expansionismo, decía:
“la expansión va perdiendo su viejo carácter militar. Las naciones que quieren superar a las otras envían hoy a la comarca codiciada sus soldados en forma de mercaderías. Conquistan por la exportación. Subyugan por los capitales. Y la pólvora más eficaz parece ser los productos de toda especie que los pueblos en pleno progreso desparraman sobre otros, imponiendo el vasallaje del consumo”.
Aunque la comunidad interamericana manifestó abiertamente desconfianza por las intenciones de Estados Unidos de unir al continente americano con su agresiva política exterior, no pareció haber una postura verdaderamente crítica hacia la doctrina panamericana , porque en la mayoría de las conferencias de delegados gubernamentales de países del hemisferio, Estados Unidos había logrado imponer su punto de vista de manera hegemónica.
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Una posible expansión comunista había sido usada para justificar las diferentes intervenciones de Estados Unidos en la región. No obstante, la verdadera preocupación del gobierno de ese país era verse coaccionado por las políticas nacionalistas que se estaban desarrollando en la región.
Es por ello que cuando se presentó uno de los temas más importantes discutidos en La Habana en 1928 durante la VI Conferencia Internacional Americana, como fue la creación de la Unión Panamericana, César Zumeta temió que los abusos que había cometido el gobierno estadounidense en la región se legitimaran con la firma del Pacto de la Unión. Para el autor era necesario que la Unión Panamericana se constituyera como garantía del respeto mutuo entre las naciones, con el fin de no vulnerar la soberanía de los países latinoamericanos, especialmente para los más pobres.
Venezuela realizó una propuesta de modificación del artículo 5 del Proyecto de Convención de Organización de la Unión Panamericana, porque una convención es un tratado público que no puede ser modificado sino por otra convención y de otorgársele esta categoría se pondría en riesgo la permanencia de los estados en la Unión. No obstante, se aprobó la Convención de la Unión Panamericana, su organización y funciones. Según el Artículo I, referido a los Órganos de la Unión de los Estados Americanos, se estableció que:
“La Unión de los Estados Americanos propende al cumplimiento de su finalidad mediante los órganos siguientes:
A. La Conferencia Internacional Americana.
B. La Unión Panamericana bajo la Dirección de un Consejo Directivo, con sede en la ciudad de Washington.
C. Todo órgano que sea establecido en virtud de convenciones entre los Estados Americanos”.
En esa Convención también se estableció que la Unión Panamericana actuaría como Comisión Permanente de las Conferencias Internacionales Americanas. Asimismo, se decidió que el Consejo Directivo, formado por los representantes que cada uno de los Gobiernos americanos designare, promovería las reuniones de las Conferencias Internacionales de Expertos, en pro de buscar soluciones a problemas de origen técnico que fueran de interés común para todos los países miembros. Para ello se establecieron departamentos administrativos para diferentes asuntos, que aunque no preveían una función política determinaban en gran medida las directrices a seguir en educación, salud, alimentación, etc. Finalmente, la creación de un Instituto Panamericano de Geografía e Historia y la elaboración de la Bibliografía Americana para ampliar el conocimiento del territorio americano son temas que también fueron incluidos allí.
Para el Presidente de Estados Unidos Calvin Coolidge, la Conferencia se desarrolló dentro de un ambiente de armonía y de cooperación. Para el gobierno estadounidense el éxito de ella se expresó en tres aspectos fundamentales: 1) el principio de intervención fue pospuesto para la VII Conferencia; 2) el tema de la inmigración fue declarado como asunto interno sin jurisdicción internacional; y por último 3) el derecho de defender el Canal de Panamá, mediante la firma de Tratados Especiales.
Pero la verdadera trascendencia histórica de la VI Conferencia radica en que allí quedaron definitivamente echadas las bases fundamentales del Derecho Internacional americano. En Río en Janeiro en 1925, el “Instituto Americano de Derecho Internacional”, había designado una Comisión para que preparara un Código de Derecho Internacional Privado; dicha comisión elaboró el proyecto que constaba de 425 artículos con reglas sobre Derecho Civil Internacional, Derecho Comercial Internacional, Derecho Penal Internacional y Derecho Procesal Internacional. Este Código fue presentado y aprobado en la segunda reunión de la Junta Internacional de Jurisconsultos, realizada en Río de Janeiro en el mes de abril de 1927 y éste fue el mismo que se discutió y aprobó en la VI Conferencia Panamericana en La Habana en el año de 1928.
Sin embargo a todo lo largo de la conferencia el tema de la No Intervención estuvo presente. Al respecto, Augusto C. Sandino escribió al Congreso Panamericano en los siguientes términos:
“Desde los Campamentos del Ejército Defensor de la Soberanía de Nicaragua, he observado sus procedimientos, esperanzado de alguna acción efectiva en pro de nuestra Soberanía. Antes que terminen sesiones, protesto presencia de delegados ilegales del llamado Presidente Adolfo Díaz; protesto contra hipocresía de Coolidge, que habla de buena voluntad y manda ejército para asesinar a nicaragüenses. Protesto contra indiferencia y servilismo delegados latinoamericanos enfrente agresiones de Estados Unidos. Llamo Repúblicas hermanas exijan retiro inmediato de norteamericanos que están violando autonomía de mi Patria, declinando en el presidente Coolidge, ante el mundo, las consecuencias”.
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La celebración de la VII Conferencia Internacional Americana en Montevideo en 1933 coincidió con algunas modificaciones de la política exterior de Estados Unidos hacia América Latina: el New Deal, que sustituiría al Gran Garrote y que consistió en la elaboración de estrategias para salir de la crisis económica interna, junto a una revisión de su visión de liderazgo mundial y particularmente continental; y el Buen Vecino, con lo cual se emprendía una nueva forma de lucha por la conformación americana de un bloque comercial propicio a sus intereses, ya no a través de invasiones abiertas, sino ahora promovidas por la Diplomacia comercial. Roosevelt intentaba así convencer a las repúblicas del sur de que el intervencionismo había sido desechado como herramienta de su política exterior. Si Estados Unidos deseaba conservar sus “armónicas” relaciones con los países de la Región, debía prometer a la comunidad internacional americana que tenía la intención de abandonar el recurso de la intervención armada como medio coercitivo para resolver los conflictos.
Entre 1889 y 1928, se habían celebrado seis conferencias panamericanas, no obstante, los problemas de América Latina se habían acentuado por razones de índole continental y mundial -Primera Guerra Mundial y Gran Depresión-. Entonces, ¿Cómo podría Estados Unidos y los demás países que apoyaban la doctrina panamericana convencer a sus vecinos de continuar asistiendo a las Conferencias Panamericanas y seguir discutiendo los mismos problemas que no habían tenido solución?
Uno de los caminos explorados en ese sentido fue la evocación de la figura de Simón Bolívar y de su ideario de unión y solidaridad de los pueblos. Un rasgo común entre los países americanos era el reconocimiento de las principales figuras históricas en la construcción y en la consolidación de su independencia; en este sentido, Bolívar era el ícono que al ser invocado inspiraba respeto. Recordar a Bolívar en el marco de la celebración de la VII Conferencia fue un recurso discursivo para impulsar un modelo de unión comercial que pocos beneficios había ofrecido al continente americano en cuanto a la resolución de los denominados problemas comunes.
Así, la idea era vincular el pensamiento unionista que dio origen al Congreso de Panamá (1826) con las Conferencias Panamericanas que constituyen un modelo absolutamente distinto. Para ello se autorizó a la Unión Panamericana a elaborar una memoria que detallara del modo más pormenorizado posible, las ideas expresadas inicialmente por Bolívar y después por otros estadistas, congresos, jurisconsultos, otras muchas personalidades y también los trabajos realizados con el objeto de cristalizar estas ideas, como el Pacto de Confederación Americana, las iniciativas posteriores y cuanto pudiera suministrar luz sobre las ideas bolivarianas y sus posibilidades prácticas.
La remembranza de la figura de Simón Bolívar durante y después de la celebración de la reunión continental de Montevideo, no se limitó a la reproducción de textos; además se construyó el Salón Bolivariano en el nuevo edificio de la Unión Panamericana. Esta iniciativa puede tener varias lecturas posibles. En primer lugar, que el panamericanismo necesitó de un “emblema histórico” propiamente hispanoamericano para continuar sosteniéndose en la comunidad americana; y Estados Unidos debía mostrarse ante sus vecinos como un país cercano históricamente, especialmente en lo concerniente al legado de los ideales bolivarianos. En segundo lugar, “apropiarse” de Bolívar como bandera del panamericanismo era un reconocimiento tácito de la pérdida de credibilidad del modelo propuesto por James Blaine a finales del siglo XIX.
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Con la proximidad de la guerra en Europa, era perentorio para el gobierno estadounidense crear un bloque continental que contrarrestara cualquier amenaza que pudiera provenir de los países en contienda. De esta manera, al estrechar los lazos económicos y políticos con los demás países de América, Estados Unidos trataría de imponer el concepto de neutralidad que aislara al Continente americano del europeo, porque la Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz de 1936, celebrada en Argentina no lo había logrado.
La negativa argentina de aceptar el proyecto estadounidense no era una postura aislada, muy por el contrario, junto a la cancillería rioplatense estaban los gobiernos de Uruguay, Chile y México. Todos ellos esgrimían que aceptar las ideas norteamericanas de conformación de un bloque regional y de neutralidad absoluta significaría darle a Estados Unidos la posibilidad de interferir en los asuntos internos de cada país. No obstante, durante la reunión de 1936, también se conformó un sector de países que apoyaban completamente los planteamientos estadounidenses, entre ellos Colombia y República Dominicana, quienes irían mas allá proponiendo la creación de una especie de liga de naciones americanas. Pero de la Conferencia Interamericana de la Paz en Buenos Aires en 1936 quedó como resultado la suscripción de una Convención sobre Mantenimiento, Afianzamiento y restablecimiento de la Paz y un Protocolo Adicional sobre la No-Intervención, que incluso Estados Unidos aprobaría.
El plan formulado por Estados Unidos, generaba reservas entre el resto de los países americanos, debido a que podía justificar en un futuro posibles intervenciones a las mismas naciones firmantes. No obstante, el proyecto americano no fue entregado para su estudio a las delegaciones presentes en la Conferencia de Lima. Es importante señalar en este punto, que aunque existía rechazo a la proposición estadounidense, la forma como se había establecido el reglamento de debates en la Conferencia no permitía que los puntos críticos se discutieran públicamente, sino por medio de reuniones privadas, elevándose a consideración para el resto de las delegaciones lo aprobado en las comisiones.
La VIII Conferencia Panamericana en 1938 en Lima concluiría con la aprobación de la Declaración de Principios de Solidaridad Americana, conocida como “Declaración de Lima”. La misma estipulaba que el mecanismo de consulta se realizaría en las reuniones que los Ministros de Relaciones Exteriores de las naciones signatarias acordasen en alguna ciudad del continente, que se llevarían a cabo sólo en caso de amenazas de alguna potencia extranjera contra cualquiera de los países americanos. En la VIII Conferencia no se suscribió ningún tipo de tratados ni convenciones.
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Se puede decir, tal como lo afirma Carlos Marichal en su obra sobre las conferencias panamericanas, que el papel de superpotencia de Estados Unidos no se haría manifiesta sino después de la Segunda Guerra Mundial.
La IX Conferencia se desarrolló en Bogotá en 1948 en el contexto de la geopolítica de la post guerra. Los Delegados de 21 países se congregaron en el momento histórico conocido como Guerra Fría, que contemplaba la posibilidad de una III Guerra Mundial que incluiría ataques nucleares; de allí que los ámbitos políticos, económicos, propagandísticos y militares apuntaran a evitar un desenlace bélico.
La hegemonía de Estados Unidos se concretaría tras su victoria en la Segunda Guerra Mundial, favoreciendo el fortalecimiento del ideal de la democracia liberal en todo el mundo. Para su consecución, uno de los elementos que contribuyó al nuevo orden mundial fue la creación de organismos multilaterales que facilitaron la dependencia de los países periféricos a Estados Unidos, a través de los cuales se acentuaría su presencia en la economía global, es decir la profundización y consolidación del capitalismo. Los organismos multilaterales como la Organización de las Naciones Unidas y el Fondo Monetario Internacional entre otros, fueron diseñados en teoría, para mantener la paz del mundo ante la amenaza de la guerra y por supuesto para la cooperación económica.
Una vez concluida la Guerra, América Latina pasó a ser un territorio vital para el fortalecimiento de Estados Unidos como superpotencia mundial por sus grandes recursos naturales proveedores de materias primas (tanto para la guerra como para los alimentos). Los postulados esgrimidos por la Doctrina Monroe se hacían cada vez más presentes en el Continente americano y a pesar de los acuerdos panamericanos acerca de la No Intervención en los asuntos internos y externos de los países del continente, las presiones del buen vecino fueron incrementándose progresivamente.
En la Tercera Reunión de Cancilleres se creó un Comité Consultivo de Emergencia para la Defensa Política y la Junta Interamericana de Defensa, compuesto por Representantes de los Ministerios de Defensa y Estados Mayores de las Repúblicas americanas, lo que dio lugar a la instalación de bases militares estadounidenses en la región, situación que eventualmente pondría en riesgo la soberanía de estos países. La “economía de guerra” contribuyó más aún a la subordinación de América Latina y el Caribe hacia Washington y por supuesto logró aumentar, consolidar y expandir el capitalismo estadounidense, facilitado con la firma de acuerdos bilaterales con países latinoamericanos para eliminar, en tiempos de guerra, las limitaciones comerciales y las barreras aduanales.
El Sistema de Colaboración Interamericano que comenzó a desarrollarse a partir de 1939 en la Conferencia de Cancilleres realizada en Panamá, luego se consolidaría con tres supuestos fundamentales: a) los acuerdos de Bretton Woods en 1944, con los que se decidió la creación del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial; b) el incremento del poder militar; y c) la búsqueda de la consolidación de la democracia liberal para no permitir la expansión del comunismo soviético en el Continente.
Pero más allá de ello, el sistema interamericano que solamente existía por las resoluciones adoptadas en cada una de las Conferencias Interamericanas fue proveído de carácter orgánico con cambios estructurales. El Consejo Directivo de la Unión Panamericana sería el ente encargado de preparar un borrador para someterlo a la consideración de los diferentes gobiernos americanos, a fin de ser discutido en la IX Conferencia Panamericana.
Con ese fin se convocó la Conferencia de Chapultepec en 1945, para la discusión de los temas relacionados con la guerra y el mantenimiento de la paz, que se convertiría en el primer vértice de la conformación del Sistema Internacional Interamericano. Luego de las discusiones se logró la firma de la Resolución de “Ajuste Económico en el Hemisferio durante el Período de Transición”, en el que se impusieron relaciones económicas basadas en el liberalismo, mediante el cual el capital privado ganaba terreno a los nacionalismos.
Por otro lado se realizó la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente, llevada a cabo en Río de Janeiro en septiembre de 1947, en la que se firmó el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR), que comprende un pacto de seguridad colectiva en caso de agresión o amenaza de agresión extracontinental; el Art. 6° además establece la agresión no armada, lo que se interpretó como todos aquellas fuerzas comunistas soviéticas que pudieran influir en el desarrollo de la vida latinoamericana, a saber en la configuración de partidos políticos, en la enseñanza escolar, en los acuerdos económicos y en otros ámbitos de la vida cotidiana. Quedaba claro que su principal objetivo era la lucha contra el comunismo.
Y por último, en la IX Conferencia la Unión Panamericana se convertiría en la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos (OEA). Los cambios fundamentales tienen que ver con la ampliación de sus funciones, que se irán transformando según las necesidades políticas y económicas del gobierno estadounidense.
Según su artículo 4, por primera vez se le otorgaban facultades políticas para procurar la solución a problemas que tuvieran los países de la región. Y por último se firmaría el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas, conocido como Pacto de Bogotá, además de establecerse el instrumento básico de derechos y obligaciones de los Estados Miembros. Estos mecanismos de integración que surgieron bajo la amenaza de la expansión del comunismo soviético se enmarcaron en la denominada Doctrina de la Seguridad Hemisférica.
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El panorama político latinoamericano era homogéneo en el hecho de que todos los pueblos del continente sufrían los problemas económicos producto de la postguerra y sus gobiernos empezaban a tomar las medidas proteccionistas básicas, a fin de que sus naciones pudieran disfrutar del mismo “estado de bienestar” que estaba siendo propuesto para los países europeos. Las medidas podían ser llamadas populistas, pero lo cierto es que no se tomaron porque alguno de esos gobiernos tuviera tendencias comunistas sino justamente por todo lo contrario. Los militares, que gobernaban de forma más o menos autocrática, en casi todo el continente, sabían que una de las ofertas fundamentales del comunismo era sacar a los pueblos de la miseria y si la gente se convencía de ello, se les podía “desordenar” todo el panorama, lo que afectaría de manera inminente sus posibilidades de seguir detentando el poder.
El único problema es que esa no era una solución que satisficiera a los grandes capitales, que más bien pensaban que a los pobres del Tercer Mundo había que reducirlos por la fuerza, hasta que se acostumbraran al sometimiento por hambre, como había logrado hacerse en África. Y en función de ello, la OEA convocaba para el año 1951 la Cuarta Reunión de Cancilleres en Washington, con la que iniciaba una ofensiva diplomática en contra de la revolución guatemalteca.
Y aunque para la opinión pública mundial el tema fundamental era el económico, cuando empezó la X Conferencia Panamericana en Caracas en 1954 fue evidente que el asunto fundamental de la reunión era la propuesta estadounidense de aprobar una resolución que permitiera al gobierno más fuerte del continente influenciar decisivamente en el fin del régimen nacionalista guatemalteco.
Contra la posibilidad de que los representantes latinoamericanos se dejaran usar para una intervención en un país hermano, habían advertido personas en todo el mundo. Pablo Neruda dijo por ejemplo, que los estadounidenses no tendrían fácil la tarea, no tanto porque hubiera en Latinoamérica aires de liberación, sino más bien porque casi todos los países estaban de acuerdo en que las conclusiones de la reunión tendrían que respetar el criterio de la No Intervención, tantas veces discutido en el seno del sistema interamericano, como una de sus propuestas filosóficas esenciales.
Ahora, si bien en la agenda la cuestión anticomunista y el tema económico habían sido estrictamente separados, porque en teoría el primero era una cuestión jurídico-política y el otro un asunto económico; en realidad las dos cuestiones fueron inseparables y la comisión que discutió el tema político no hizo otra cosa que demandar una declaración contundente por parte del país más poderoso del continente, sobre el asunto de los problemas económicos existentes en la región y la necesidad de tomar medidas categóricas al respecto. Todas las representaciones expusieron la necesidad de eliminar la miseria existente en sus países como la mejor garantía y casi condición sine qua non de la contención del comunismo en el área, porque si Estados Unidos ayudaba a desarrollar las potencialidades económicas de sus países, no tendrían que preocuparse por la propagación de las ideas comunistas y mucho menos por la implantación de sus políticas en el continente.
Sin embargo, nadie parecía querer alzar demasiado la voz para hacer exigencias específicas, probablemente por el miedo a que se les fuera a señalar como comunistas. De hecho, todos empezaban o terminaban sus discursos aclarando “no somos comunistas, pero…”, lo que revela que el fantasma del comunismo recorría el continente .
Tal como se ve en la proposición de corrección del texto de la declaración propuesta por la delegación estadounidense, la mayor preocupación de los países latinoamericanos al respecto tenía que ver con la posibilidad que abría dicha declaración a una intervención directa o indirecta de cualquiera de los países del área en cualquier momento, por parte del gigante del norte. Pero además tenía que ver con la protección a la verdadera libertad de pensamiento, las libertades políticas y la libertad de expresión, que Latinoamérica toda pujaba por defender y que parecía que Estados Unidos pujaba por cercenar.
Es interesante notar que mientras la historiografía de la X Conferencia hace de la “Declaración de Caracas” la licencia que le diera Latinoamérica a Estados Unidos para la intervención de Guatemala, la realidad es que la “Declaración de solidaridad para la preservación de la integridad política de los estados americanos contra la intervención del comunismo internacional”, es la que habla sobre anticomunismo. Por el contrario la “Declaración de Caracas” recoge la posición de varios países latinoamericanos que trataban de contener la idea de la intervención (individual o colectiva) en los territorios de cualquiera de las naciones americanas.
Al final de la Conferencia de Caracas, Estados Unidos obtuvo un triunfo táctico muy cerrado, que algunos consideraron ingenuamente una derrota. En realidad la era del Panamericanismo había llegado a su fin como ensayo americano de dominación imperial y daba paso a la expansión mundial estadounidense, con la ONU adoleciendo de los mismos males que antes tuvimos que soportar solo los americanos.
Corolario
Las consecuencias económicas de la guerra en Europa fueron tan devastadoras para Latinoamérica como para los europeos. Los productos agrícolas, que eran la principal fuente de ingresos del continente, perdían cada vez más sus mercados, tanto por la aguda crisis económica que atravesaban los países consumidores, como por las políticas proteccionistas que se implementaban en Estados Unidos, que había quedado casi exclusivamente como único mercado de dichos productos.
La Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas, que fue el nombre de la reunión en Bretton Woods se constituyó con la presencia de 44 naciones, la mayoría de las cuales eran las latinoamericanas por un lado y las naciones europeas con sus colonias, que estaban quebradas y tenían que aceptar lo que les dieran, por el otro. Allí se impuso al mundo un sistema de relaciones económicas globalizadamente renovado y que establecía su base de operaciones en la nación en que se estaban aposentando la gran mayoría de los capitales: Estados Unidos, otorgando a ese país el dominio casi total sobre el resto de las naciones del mundo.
Se evidencia así que mientras la IX Conferencia Internacional Americana fue el compendio de todas aquellas doctrinas, propósitos y principios que desde 1890, con la I Conferencia Internacional Americana realizada en Washington, se practicaron para delinear lo que sería el Sistema Interamericano, la X Conferencia Panamericana solo fue el primer ensayo de una novísima manera de hacer las cosas en el mundo globalizado: si la diplomacia imperial no funcionaba y la votación en el seno de un organismo multilateral no les favorecía, estaban dejando en claro al mundo entero que no les importaba. El sistema de relacionamiento interno del continente americano que ellos venían organizando los últimos 50 años estaba definitivamente preparado para servir de soporte a la producción del capital mundial y “por la razón o por la fuerza” abundaría en la realización irreversible de sus planes estratégicos de hegemonía mundial.
Es necesario insistir en que una de las tareas más trabajadas por Estados Unidos fue la transformación de Bolívar, el supremo héroe continental, en el adalid del panamericanismo, de las alianzas comerciales y del libre comercio y tránsito de capitales entre las naciones del sur y la del norte del continente. Ello les garantizaba la inhumación de las verdaderas ideas bolivarianas, cerrando casi por completo una parte de la historiografía al estudio y conocimiento del héroe como el máximo de nuestros insurgentes, como el pensador por excelencia de la unión latinoamericana y convirtiendo su pensamiento en un cúmulo de frases descontextualizadas y desestructuradas, sustrayéndole el sentido real que alguna vez tuvieron, transformándolo en el símbolo vacío de una nacionalidad inexistente. Pero también es bueno recordar el poema de Neruda que alude, más que al hombre Bolívar que resucita cada 100 años, a la fuerza de lo que somos, de nuestra identidad, de la Patria Grande. Hemos resistido todo este tiempo y seguimos y seguiremos haciéndolo.
